广州市将修订立法规范户外广告市场

　　来自广州市方面的消息称，《广州市户外广告位置使用权公开出让实施细则》将于今年正式出台。

　　破解“垃圾围城”的任务依然艰巨，完善立法成为广州推动垃圾分类的重要途径。今年广州将大力推动垃圾分类处理，并将于近期出台相关奖惩法规，避免混收混运和混合焚烧。

　　在城市管理体制改革和创新上，广州一直在法治化的路上探索。

　　从党的十八届四中全会就“全面推进依法治国”作出部署，到立足的“四个全面”战略布局，依法治国已成为全社会共识。十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》还专门就“城管执法体制”提出了明确要求，即理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。

　　在贯彻落实党的十八届四中全会和“四个全面”的背景下，如何探索城市管理法治之路，是每一个城市都需要回应的话题。而户外广告管理、垃圾分类管理正是广州在城市管理法治化探索之路上的缩影。

　　在市城管委相关负责人看来，目前广州城市管理法规体系已基本建成，但从“有法可依”到“有法必依、执法必严、违法必究”，仍有一段漫长的路要走。城管管理立法的评估修订工作将继续推进，并通过执法实践来推动立法的完善。

　　目前，市城管委与市城管执法局将进行合并，广州还要着重加强研究城市管理的管理权与执法权如何归整合并的问题，这也是未来广州行政体制改革与城市管理体制改革的重中之重。

　　【大视野】

　　实践1:公开出让公平竞争 规范户外广告位设置

　　“晚安”。日前，广州塔顶尖霓虹灯电子展示屏幕意外出现了这两个字，在围绕塔端旋转了30秒后逐渐熄灭。目前广州塔的问候语还在调试阶段，待调试成功后，每天的问候结束之后，广州塔塔身的所有灯光将会全部熄灭，成为第一个“不熬夜”的地标建筑。

　　广州塔塔身景观的变化，源于去年首批10个广告点位使用权的公开出让。去年9月17日，广州塔塔身灯光广告位置使用权在广州市产权交易所进行了公开拍卖，其5年使用权最终以底价1.5438亿元成交。

　　事实上，2012年，广州塔仍被列为禁设广告的范围。但随着城市建设的发展，户外广告管理也迎来了新的挑战，户外广告管理办法几经修改。2009年底，市城管委正式成立，加挂市城管办牌子，内设景观管理处，按照三定方案要求，负责统筹管理全市户外广告设置工作。针对户外广告存在多头管理、各职能部门职能交叉的问题，市城管委启动了户外广告和招牌管理的立法工作。

　　2010年8月，刚刚成立不久的市城管委配合市法制办，推出了它承接户外广告设置管理职能后的第一部政府规章——《广州市户外广告和招牌设置管理办法》。该《办法》第一次明确公有物业上设置的户外广告位置使用权，必须通过公开出让方式取得，初步规范了公有物业户外广告资源的流通秩序。

　　事实上，在迎亚运前，广州户外广告乱象丛生，但经过城管执法部门的大力整治，在2010年亚运期间得到有力遏制。上述《办法》出台的两年后，户外广告设置规划的编制依据《广州市户外广告专项规划（2011-2015）》（以下简称《专项规划》）和《广州市户外广告和招牌设置规范（2011-2015）》（以下简称《设置规范》）于2012年4月到5月间出台。

　　不过，2012年10月，市法制办专题报告市政府，认为包括专项规划和设置规范在内的规划技术管理文件，受迎亚运前后户外广告设置从严管理的思路影响，已经不符合现实经济发展和市场需要，应当启动修编程序。

　　针对《广州市户外广告和招牌管理办法》实施三年多来，户外广告存在的审批渠道不畅、合法点位难以满足业界需求等现状，市城管委、市规划局、市政府研究室和市法制办等部门开展了制度梳理和规划检讨工作。2013年底，市政府常务会议通过了《广州市户外广告和招牌设置管理办法》（修订）（以下简称《管理办法》（修订）），2014年5月正式实施。

　　于是，2014年广州迎来了户外广告管理制度的第二次变革。与上一版相比，《管理办法》（修订）增加了关于LED（发光二极管）户外电子显示屏的设置要求，并将烂尾楼设置户外广告纳入管理体系，要求通过公开出让取得位置使用权。

　　同时，根据广州“千年商都”的历史文化及发展国家中心城市的现实需要，提出户外广告优化区、严控区和禁设区等合理的规划理念，既迎合了户外公益广告和商业广告发布者的商业需求，又提升城市形象、优化城市景观、营造商都氛围。

　　纵观前两次户外广告管理制度的变革，公开出让制度的建立，是提升城市户外广告管理法制化水平的重要探索。市城管委景观处相关负责人表示，公开出让是确保户外广告位置使用权在市场公平、公正、公开交易的重要制度，不但能够有效防止行政腐败，而且能够增加资源流通机会，从而大幅度提升户外广告位置的商业价值。

　　具体而言，通过组织公开出让，原来只有个别部门、个别企业掌握的户外广告资源相关信息得以在公开交易市场上公开，广告位置的商业价值在充分竞争的条件下得到真正的体现。此举能促进市场健康发展、规范行业管理，公众、政府和业界都能够从中获利。

　　今年，广州户外广告管理制度将迎来第三次变革。市城管委相关负责人透露，《广州市户外广告位置使用权公开出让实施细则》今年将出台，同时会推出新一轮专项规划和设置规范等规划技术管理文件的组织编制，并通过深挖根源、源头防腐，建立规则、制度防腐和创新管理、过程防腐，使户外广告设置管理走上法治化、规范化的健康发展道路。

　　实践 2:立法规范垃圾分类 突围“垃圾围城”

　　随着垃圾焚烧厂规划建设的逐步推进，日后是否会出现没有垃圾烧的情况？在混合焚烧技术可行的情况下，垃圾分类是否会被轻视？针对这样的疑问，在早前广州市城管委的月度接访日上，市城管委垃圾分类处处长尹自永表示，2015年已经被广州市政府定为垃圾分类年，将大力推动垃圾分类处理，并可能会于近期出台相关奖惩法规，努力保证垃圾焚烧厂建成后不进行混合焚烧。

　　据了解，去年，广州全市进入焚烧厂和填埋场的垃圾总量为1.5万多吨，其中进入李坑垃圾焚烧厂的垃圾量为3000吨，进入兴丰填埋场的垃圾量为7000多吨，李坑垃圾焚烧厂和兴丰垃圾填埋场几乎都在处理广州中心城区的垃圾。因此，去年广州中心城区的垃圾总量约为近1万吨，破解“垃圾围城”的任务依然艰巨。

　　完善立法成为广州推动垃圾分类的重要途径。事实上，城市管理法律法规内容十分庞大，国家层面至今尚未有一部统一的城市管理法律，一些领域仍是法律的真空地带。根据日常管理的需要和上位法的授权，广州市城管委针对城市管理的空白地带，启动了立法大门，垃圾分类便是其中的重要领域。

　　2010年，广州便将垃圾分类列入年度立法计划，同时启动了“垃圾处理，网上问计于民”的公众意见征询活动，持续两个月听取市民、专家和任何关心垃圾处理人士的意见。

　　在收集国内外有关垃圾分类的法律法规和相关的技术标准和规范，广泛征求了各部门意见，多次召开了立法座谈会和专家论证会，并公开征求公众意见的基础上，广州于2011年出台了《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》，这是国内第一部城市生活垃圾分类管理方面的政府规章。

　　根据广州生活垃圾分类两年多的实践情况，广州市城管委去年再次启动了立法修订程序，起草了《广州市生活垃圾分类管理规定》（草案），目前也正在广泛征求广大市民的意见。

　　“在我们的城市管理领域，很多执法法规并非靠强制执行才能解决问题，更多地是进行规范化的引导和指导。”在尹自永看来，通过引导让社会各界参与垃圾分类，推动垃圾分类体系的建设，前提在于建立一种让体系有机运转的机制。

　　街道社区作为垃圾分类推行的最前线，其工作的可操作性极为重要。为此，广州去年制定了《关于街道和社区居委落实垃圾分类相关规定措施的指导意见》，对落实垃圾分类的责任主体、建设再生资源网点、完善有害垃圾收集体系、推进分类作业运输等方面进行了细化的指引。

　　值得注意的是，指导意见还要求各街道辖内学校建立垃圾分类教育示范基地，以家委会、居委会、业委会为主体，成立社区宣讲团，培训家校活动积极分子成为垃圾分类讲师，指导每个小区每年开展社区垃圾分类说明会不少于20次。

　　法律法规的完善和实施，对垃圾分类的推动作用有多大？在有关专家看来，垃圾分类的推行是一个长期的过程，规章配套完成后，仍需要时间让市民养成习惯，法律法规难以有立竿见影的效果。然而，并不能因为无法立刻见效就不推动立法，立法是整个社会文明程度提升的结果，从长期来看，对垃圾分类的推行有潜移默化的效应。

　　探索:执法实践推动立法完善 创新城市管理体制

　　在市城管委相关负责人看来，目前广州城市管理法规体系已基本建成，但从“有法可依”到“有法必依、执法必严、违法必究”的路口，仍有一段漫长的路要走，如何通过法治化来提升城市管理水平是每一个城市管理者思考的永恒命题。

　　事实上，立法并非一成不变，其后续评估修订工作极为重要，需要通过执法实践来推动立法的完善。

　　结合立法后的实践及行政管理与执法现状，市城管委开展了对近几年新制定和以前颁布实施的地方性法规和规章、规范性文件实行定期清理和评估工作，废止一些不合时宜的法规规定、修订一些不完善的规定，让立法与执法、行政管理与社会实践相结合，从城市管理初期重视法的制定到城市管理成熟期重视法的实施、严格履行行政监管职能来切实实现从“法制”到“法治”的转变。

　　户外广告管理办法的修订即为一例。在此前立法修订的基础上，广州户外广告办法相关配套规范性文件的制定工作也在陆续进行，将进一步规范户外广告位置使用权的公开出让行为的工作，使今后户外广告管理更加有序规范、公开出让流程更加公开透明。

　　又比如在流动商贩的治理问题上，广州提出了以疏堵结合的治理思路，制定了《关于划定严禁乱摆卖区域的通告》和《广州市流动商贩临时疏导区管理试行办法》，设立了流动商贩管理“严禁区”和“临时疏导区”，实行重点路段、区域严禁，其它路段、区域严管并就地规范，有效缓解了广州市近30万流动商贩乱摆卖的矛盾。

　　然而，疏导区的设置在行政管理现实中仍存在一定问题。如“临时疏导区”的位置设定如何更合理、更科学，既满足流动商贩的生存现实需求，又体现城市管理的刚性需足。在遇到暴力抗法突发事件时，如何既保护城市管理者的合法权益，又让弱势群体自觉维护法的尊严等问题。如何平衡这些利益，创新城市管理体制，是广州今后将要重点研究的命题。

　　十八届三中全会指出，深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。

　　目前，市城管委与市城管执法局将进行合并。市城管执法局相关负责人表示，未来，广州要着重加强研究城市管理的管理权与执法权如何归整合并的问题，这也是未来广州行政体制改革与城市管理体制改革的重中之重。

　　【专家建言】

　　健全地方性法规监督机制

　　曾参与起草全国性城市管理法的扬州大学法学教授王毅认为，目前全国尚缺乏一个整体的综合性的城市管理法，在这种情况下，地方立法对地方城市管理起了一定的作用。

　　“地方性城市在缺乏上位的前提下，要规范各项城市管理制度，并使得制度化建设成为一个长效的机制，这就是城市管理法治化的体现。”广州市社科院经济研究所副所长郭艳华认为，广州目前要做的就是坚持已经出台的城市管理的各项制度和办法，补齐和完善缺乏的城市管理制度，另外就是要健全和完善检查监督机制。

　　“广州在城市管理中制定了许多地方性法规、规范性文件等，并都坚持了下来。”但郭艳华也指出，城市管理中的许多制度和办法在实施过程中缺乏检查和监督机制，这是广州城市管理法治化过程中面临的一个问题。

　　“比如广州出台了城市垃圾管理办法，要求对城市垃圾进行定时定点投放等，但是不是各个区都是这样做，如果没有这样做怎么处罚。我们并不清楚。”郭艳华表示，接下来广州要进一步健全和完善城市管理法治化的监督和检查机制，使得城市管理方方面面都能够真正按照法制化轨道运行，按照制度化程序进行。

　　简政放权探讨多方合作

　　“城市管理是个筐，别的部门不管的都往里装。”王毅表示，城市管理缺乏上位法，导致个地方政府根据自己本地城市情况确定了城市管理办法，所以在全国表现为很多的不同。而城市管理到底管什么，也由各地政府自己来决定。这造成了城市管理的内容和范围越来越大，少的几百，多的几千项。

　　对此，郭艳华则表示，政府在城市管理法治化过程中要转变角色，厘清职责，不是要“大包大揽”，而是要“简政放权”。“十八届三中全会要求市场机制发挥决定性作用，城市管理同样要发挥市场的机制。你政府要想管得好，就得培育社会组织和中介机构，把一些职能交给市场。通过这个（法治化）梳理，哪些是政府做的，哪些是市场做的”。

　　中山大学法学教授朱最新则建议政府探索“府际合作”的城市管理模式。“这是一种政府主导，社会公共组织、私人部门共同参与的合作治理。”朱最新认为，“府际合作”模式将实现城市管理问题解决、目标导向与管理创新的多元化治理。

　　城市管理要注重服务

　　“现在的政府管理主要还是以行政管理，规范管理为主要手段，在服务的环节上还不够。”王毅指出，包括广州在内的城市管理的主要手段是城管执法，以罚代管来实施管理，所以效果很不好，经常发生城管与小贩的冲突。

　　王毅表示，中央十八届四中全会在有关城市管理的决定中提到的执法和服务是并联的。依法治市要把管理看成服务，要把过分强调行政管理转变为管理和服务相结合，管理就是服务，在服务中实现管理。对于不服从管理的要坚决执法，对于接受政府管理的就要搞好服务。比如小商贩管理，政府要研究怎么给他出路，怎么为小商贩提供服务。“综合来看，城市管理水平的提高要通过法治管理、依法执法及热情服务来实现”。

　　【他山之石】

　　新加坡:严格执法与群众监控并行

　　作为城市管理的成功典范，新加坡形成了一套比较成熟和完善的城市管理模式和方法，是国际公认的“花园城市”。新加坡城市管理最大的特点就是完全法制化的管理，这也是它成功的最重要经验。

　　完备的法规体系是新加坡法制化城市管理的基础。新加坡城市管理中最根本的是建立了一整套严格、具体、周密、切合实际、操作性强的法律体系，国家对城市中建筑物、广告牌、园林绿化等城市管理硬环境的方方面面都作了具体的规定，使执法人员每项工作都有法可依。城市管理法规对规定的内容、制定办法以及惩罚都进行了详细而具体的规定，既避免执法随意性又增加了可操作性。

　　建立一套完备的、操作性强的考评体系也是新加坡城市管理的一个有效方法。其考评项目主要分为城市硬件设施的维护管理和城市的清洁管理两大类，从公共电器、电梯、娱乐设施到公共场所抽烟、吐痰、乱丢垃圾等方面都有严格详细的规定。考评项目也非常体系化，每项指标都有十分具体的评分标准，减少了考评中的人为主观评判程度。

　　另外，新加坡还拥有一支素质精良的法纪监督稽查队伍和遍及社会各阶层的群众监控网络，通过市民参与城市管理来保证城市管理有效地进行。

　　《广州市户外广告位置使用权公开出让实施细则》的出台，将推进户外广告设置管理走上法治化、规范化的健康发展道路。更多广告行业法律请继续关注媒体资源网。